人民代表大会及其常委会的监督权，是宪法赋予的重要职权，是人大及其常委会具有国家权力机关性质的重要标志。在我国国家监督体系中，它是具有法律效力的行为，起着保障其他权力实现的作用。随着我国法治建设进程的加快，广大人民群众和人大代表要求人大加强监督的呼声越来越高，如何改进和加强人大监督工作，是摆在我们面前一项十分重要的课题。本文试以我市人大监督工作为基点，探析当前行使人大监督职权存在的主要问题，理清强化人大监督工作的基本思路。

一、我市人大监督工作实践

1、重建制，规范监督程序

为更好地履行宪法、法律赋予人大及其常委会的职权，使人大常委会的工作更加规范化、制度化。我市人大常委会在认真学习人大制度基本理论、人大工作程序等知识的基础上，于1999年初制定了《晋江市人大常委会工作规则》（共14部分80条），从而成为常委会开展各项工作的基本纲领。

在监督实践中，常委会注意总结经验，遵循民主、法制、合议、合理的原则，建立健全相关制度，规范和完善监督程序。

司法个案监督方面，制定了《晋江市人大常委会监督司法案件暂行规定》（共18条35款），规定司法机关七类案件的报备办法，即司法机关对于撤消刑事案件、不批准逮捕案件、不起诉案件、判决无罪案件、检察抗诉案件、发回重审案件以及在本行政区域内有重大影响的案件应于案发或作出决定、判决或裁定之日起七日内报人大常委会备案，从而加强和规范了常委会对司法案件的监督，有力促进了司法机关严格执法、公正司法。

人事监督方面，制定了《晋江市人大常委会关于国家机关工作人员述职评议的暂行办法》，明确规定凡经市人民代表大会选举或市人大常委会任命的国家机关工作人员，在任期内，都应向市人民代表大会或市人大常委会、主任会议述职，并接受评议。明确规定在述职评议前要对受评人员组织调查、广泛听取意见、进行民主测评。规定了对评议意见的处理以及存在问题的限期整改等，共8部分20条。

信访工作方面，为进一步加强对“一府两院”信访工作的监督，及时协调解决在信访工作中出现的问题，常委会建立了与“一府两院”信访联席会议制度。确定联席会议的主要议题为：1、通报重要信访情况，分析信访工作形势；2、研究、协调信访问题，提出处理意见与建议；3、听取有关承办单位对人大常委会信访督办件办理情况的汇报；4、其他需要由信访联席会议研究的问题。

2、求实效，改进监督方式

    这方面主要抓了两项工作，一是视察检查，二是工作评议。

视察检查是常委会的一项常规性监督形式，在监督实践中发挥着重要的作用。我市人大常委会在以往的视察检查活动中，过分追求次数，面广事简，成效不大。“三讲”教育中，干部群众提出不少批评意见。因此，在认真分析、总结经验教训的基础上，常委会提出了次数要削减、时间要充足、人员要重组、调查要深入、意见要跟踪的整改方向，并于今年3月份首次付诸实施。常委会事前做好充分调查研究，采取部门协作、上下联动、点面结合的方式，深入检查春耕备耕工作，有针对性地指出存在问题，提出意见建议，确保了春耕备耕工作的顺利开展。抓好视察检查后的跟踪监督工作，既是提高实效的重要环节，又是加大监督力度的体现。从今年开始，我市人大常委会开始实行由相关工委负责跟踪监督的办法，收到较好的效果。如部分省、市人大代表对重点污染企业治理情况的跟踪检查中，发现曾于1998年发生重大油污染事故的某陶瓷厂至今不采取措施整改，有关部门不督促，也不追究。检查组随即提请主任（扩大）会议研究，形成议案，提交常委会审议后，作出决定，对市环保局实施个案监督，限期督促整改。

人大常委会组织对“一府两院”开展工作评议，是强化地方人大监督的重要措施，是一种能够充分反映社情民意的行之有效的监督形式。去年，常委会组织对市人民法院进行工作评议。在评议中，强调“党委支持、群众参与；依法行事、客观公正；抓住重点、深入调查；力促整改、务求实效”等原则，力求增强国家机关工作人员的三种意识，一是中心意识，把保障、促进改革开放和经济建设作为首要职责。二是法治意识，促进依法行政、公正司法。三是公仆意识，始终把人民利益放在第一位。评议中，注意结合受评单位的工作特点，有的放矢开展工作。如针对法院工作与群众接触较多，群众比较关注的情况，拉长了整个评议工作时间。共历时四个半月，采取上下联动、内外结合、集中座谈、个别访问、查阅卷宗等方法，认真开展调查研究。在今年组织开展的对检察院的工作评议中，针对检察院工作专业性较强的特点，专门设立了案件调查组，邀请纪委、政法委、法院、公安局等单位熟悉相关情况人员参加，重点对撤消案件、不批准逮捕案件、不起诉案件、检察抗诉案件以及群众反映强烈的案件进行调查。对评议中发现的问题，分别向市人民法院、市人民检察院发出督办函，要求他们对一些案件进行复查、纠正；对个别违法违纪的工作人员作出处理。从而增强了评议工作实效性。

3、抓弱项，加大监督力度

突破任前考察。常委会对提请任命人员，除要求作任职表态外，还于去年表决任命政府28个成员单位领导时，首次采用“询问”这种监督形式。表决前，就科教兴市、外经工作、企业改制、开拓市场、环境保护、土地管理、城市建设及计生工作等问题，由委员提问，要求相关的拟任人员即席作答。今年以来，对“两院”提请任命人员，开始实行“旁听一场庭审、调阅一篇调研文章、召开一场了解其德才表现座谈会”的“三个一”任前考察方式。这两种办法施行后，委员们对拟任人员的德才表现有一定程度的直接了解，收到较好的效果。

加强任后监督。根据工作计划，常委会今年首次开展了对市计生委主任的述职评议活动。述职评议严格按照常委会制定的“暂行办法”，运用“三讲”教育的办法，广泛征求干部群众的意见和建议，充分了解受评人员的德才表现及工作绩效，作出了客观公正的评议，促进了本市计生工作的开展。目前，常委会已制定本届任期内，人大及其常委会任命的“一府两院”所有人员述职计划，今年底前，将完成5名政府组成人员、54名“两院”工作人员的述职评议工作。明年初的人代会上，3名副市长将向大会述职，接受代表评议。

把准个案监督。如何把准监督对象，坚持监督原则，规范监督程序，这是有待于在理论上深入研究和实践中不断探索的问题。对此，我市人大常委会一是组织专题研究。澄清了个案监督与一般督办的关系、程序性效力与法律效力的关系等问题。明确个案监督的五种重点对象：一、已经发生法律效力的判决、裁定和决定，在认定事实上或者适用法律上确有错误，造成后果的；二、司法机关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私枉法、索贿受贿以及刑讯逼供、体罚虐待等严重违法的；三、司法机关及其负责人对其办案人员的严重违法行为不严肃处理，隐瞒事实真相，包庇纵容的；四、行政机关在实施法律、法规，处理具体事件或案件过程中，有违法行为的；五、群众反映强烈，造成一定不良影响和后果的社会热点、难点问题。从而使个案监督的对象更准确，作出决定更具法律效力。二是多方搜集案源。在群众告申案件，常委会组织视察、执法检查、评议、调研中反映出来的违法违纪案件中，经过认真筛选确定。三是力求监督实效。去年，对市法院实施6起个案监督，市法院及时进行调查，对查明确实出现差错的案件及时纠正，对两名有问题的干警分别予以行政处分和取消晋升提名的处理。最近对市环保局的个案监督，旨在起到“敲山震虎，督一儆百”的作用，使我市“一控双达标”为重点的治理污染工作扎实推进。

二、行使监督职权存在主要问题探析

一是民主法制不健全。改革开放以来，小平同志虽然极力倡导加强民主法制建设，但由于我们国家的法制基础、全民的文化素养以及长期实行计划经济的思想影响，使民主法制建设造成一定的障碍。就人大职权而言，至今没有具体的法律规定，没有真正确立起人大监督应有的地位和权威。

二是政治体制不完善。党委对人大的领导，应是体现在对人大工作的大政方针的把握和引导，对地方重大事项的审查和建议，对重要干部人事的考核和推荐，对人民代表大会的组织领导以及对人大干部队伍的培养和建设等。但有些人把党的领导片面理解为对国家事务的直接干预和管理。有些地方党的领导行为行政化以及党委代替人民当家作主等现象依然存在，不习惯通过人大把党的主张转化为对整个社会都具有普遍约束力的国家意志。对人大工作，有的过份强调“摆正监督与支持的关系”，而实际上有些党政干部对人大监督不够重视，不习惯或不愿意接受人大监督。

三是监督机制不畅。由于监督法尚未出台，导致人大监督缺乏可操作性。究竟哪些事应当监督，哪些不应当监督，法律规定不明确。如“重大事项的决定权”，到底哪些是重大事项？界定不明，导致有些事就不敢大胆、理直气壮地要求政府提请审议。又如近年来地方人大在实践中创造的“工作评议”这一具有实效的监督方式，尽管在法理上有依据，然而没有明确的法律或相关条款规定，所以至今还有各种目光在关注，有理解的、有怀疑的、有支持的、也有反对的。

四是监督缺乏实效。首先是部分监督工作流于形式。每年的人代会对“一府两院”工作报告的审议停留在程序性的形式上，至于执行结果如何，缺乏经常有效的监督。对国民经济和社会发展计划、财政预算等问题的审议基本是对既成决定的事后承认。其次是监督质量和层次不高。地方人大在法律监督方面往往对了解权运用较好，对处置权运用不够。

五是干部队伍不适应。“地方人大常委会是一线班子”，但党委在调配干部时，往往把一些从“一线”退下来的干部“塞”进人大常委会，难免在人们心目中造成人大就是“二线”的印象。有的地方组织部门甚至把一些“一府两院”不适用的人安排到人大常委会机关。此外，人大干部知识结构的不尽合理、编制不足也是影响地方人大行使职权的重要因素之一。

三、强化人大监督职权的思考

实践使我们体会到，做好人大监督工作，要正确处理好以下“六个关系”：

一是理论研究和实践探索的关系。理论研究和宣传工作是强化人大监督职权的基础。实践探索是运用和发展理论成果，强化监督工作的必由之路。基于这种认识，我们从去年以来，自上到下，全体动员，投入理论学习和研究。主任们分别就人大制度、监督职能、依法治市、代表工作、乡镇人大主席团工作等五个专题进行研讨。此外，还组织对司法个案监督、行政执法、人事任免、工作评议等工作进行理论研究。实践证明，地方人大行使监督职权，本身就是一项在实践中探索，在理论上升华，在创新中发展的工作。理论研究和实践探索两者必须相辅相成，缺一不可。

二是坚持原则和讲究方法的关系。坚持原则是有效监督的前提，讲究方式方法是提高监督质量的保证。人大监督应遵循依法办事原则、监督大事原则、事后监督原则、集体行使权力原则和职权分工原则。要做好人大监督工作，就必须根据不同情况，认真审定监督对象，坚持监督原则，严格监督程序，注重监督实效，灵活采用有效形式。当然，坚持原则也要把握好“度”，要充分体现原则性和灵活性相结合。

三是重点监督和一般监督的关系。人大监督工作要突出三个方面：一是贯彻落实依法治国方略的有关工作；二是本行政区域内带有全局性的重大事项；三是群众反映强烈又迫切要求解决的问题。当然，有些看起来是具体的微不足道的事情，处理不善也会发展成为影响社会稳定和经济发展的大事。从这个意义上说，在监督工作中，就要注意抓重点、抓典型与解决普遍性问题相结合，善于通过对个案的监督发现一些带有普遍性的问题，促使带有共性的问题得到解决。如在执法检查方面，可以围绕一些重要法律法规进行重点检查。又如在信访工作方面，既要坚持“抓大案、要案的监督处理”，又要体现“以小见大”的原则，通过监督解决一些与群众切身利益密切相关的问题，促进经济发展，维护社会稳定。

四是监督事和监督人的关系。权力的依法行使，重要在于监督和制约，要把监督事和监督人有机结合起来，既监督纠正违法案件，又依法追究违法人员，追究错案责任和执法责任，监督工作才能真正落到实处，提高效果。这方面关键要把党管干部原则同依法办事，严格履行法定程序有机结合，逐步建立健全对人民代表大会及其常委会选举、任命的“一府两院”组成人员任前调查和任后监督约束机制。通过述职评议等形式，既使人大代表、常委会组成人员对被任命人员的情况有进一步的了解，强化“一府两院”工作人员的公仆意识，提高依法办事和勤政廉政的自觉性；又使受评人员所在部门和单位的工作水平得到提高，违法违纪现象得到纠正处理。

    五是监督和支持的关系。人大监督是国家监督体系中最高层次的监督，是对“一府两院”权力的一种制约。人大工作与“一府两院”工作总目标是一致的，监督的客观效果在多数情况下表现为对“一府两院”的支持，但绝对不能把监督等同于支持。监督是制约机制，支持是帮助、促进机制，监督的对象是违法行为，支持的对象应是合法行为。人大监督，就是要以自己特有的工作方式方法，通过依法行使职权来促进“一府两院”的工作。既要分清二者的区别，做到加大力度真监督，又要看到二者的客观联系，做到诚心诚意真支持。

    六是行使职权和党委领导的关系。党是我们各项事业的领导核心，人民代表大会制度是党领导下的人民民主制度。党对人大工作的领导只能加强和改善，不能淡化和动摇。人大必须保证党的路线、方针、政策的贯彻执行，保证围绕党的中心，为贯彻依法治国方略而行使监督职权。在这方面要做到以下几点：一是要把党委在各个时期的中心任务作为人大监督工作的重点，支持和配合党委的中心工作；二是在决定每个重大监督事项、施行必要的处置方式之前，常委会党组要及时向党委请示报告，争取党委的支持；三是党委作出的决策，凡是关系地方国家事务，要求全体公民共同遵守的，属于人大职权范围的，可作为建议或通过政府提交人大或人大常委会作出决定，再由“一府两院”去执行；四是在实施监督过程中，要严格把握一定的尺度，注意维护党的工作大局，维持党委的各项决议，以保证监督工作的顺利开展，取得实效；五是要加强人大及常委会中党组织的建设。

人大监督是个完整的结构体系和动态过程，“建设社会主义法治国家”对人大监督工作提出了更高的要求。我们将尽心尽职、不辱使命做好工作，在不断探索和实践中提高依法履行职权的能力。