以城市更新为抓手
促进村级工业园升级改造
区政协常委 李伟红
改革开放以来，南沙村级工业园快速发展，为南沙经济社会发展作出了重要贡献。但在南沙战略定位调整和高质量发展背景下，村级工业园暴露出了较多问题。而现在大力推进的城市更新工作为村级工业园提升改造提供了很好的路径。
一、南沙村级工业园现状
目前，南沙区共有228个村级工业园，总用地规模约10.21平方公里，主要行业包括五金加工、农副食品加工、模具、家私生产等。村级工业园由于起步较早，大多处于低端管理状态，仅由村集体利用，以租金经济为主，土地租金水平约3~8元/㎡，物业租金水平约20元/㎡，经济效益低下。由于缺乏产业指引和招商协助，导致产业水平较低、竞争力较弱、集聚性差、土地利用效率和集约程度不高。同时，园区陈旧简陋，生产、生活设施混杂，环保不达标，安全及消防隐患较大，存在违法违建问题，带来了社会治理难题。
近年来，广州市及南沙区高度重视村级工业园整治工作。2019年8月，广州市印发《关于广州市村级工业园整治提升的实施意见》，要求通过淘汰关停一批、功能转换一批、改造提升一批，分批次有步骤进行村级工业园整治提升，主要措施包括：创新整治提升工作机制，明确产业监管部门，加强统筹力度；建立村级工业园数据库，明晰台账；划定产业保护区，计划管控；加大财政奖补，激励投资；搭建供需平台，产地联动等等。南沙区将村级工业园整治纳入城市治理三年行动计划，通过以环保、安监、消防为主的综合整治和“三旧”改造，大力推进村级工业园区升级改造并初见成效：一是编制相关工作方案和计划。编制《2019年整治提升工作计划》和《南沙区村级工业园整治提升三年行动计划》。二是完善基础数据库。委托第三方专业机构对村级工业园图斑进行摸查、核实、填报，形成全区村级工业园基础数据库，建立“一张图、一个平台、一张表单、一套机制”框架。三是开展整治提升工作。截至2019年上半年，已淘汰关停项目7个，完成面积1.801公顷；正在加快推进改造提升类项目2个、功能转换类项目2个，整治提升工作取得了一定成效。
二、改造存在的突出问题
目前，对村级工业园改造的专项政策更注重园区单独改造的规范性，园区低效用地退出的市场机制仍处于失灵状态，改造力度不足，效果不明显，片区土地整体价值难以发挥。
一是权利人改造信心不足。村集体以及村民的改造意愿往往是园区启动改造的关键。调研发现，园区权利人改造意愿整体偏低，主要原因有：村集体回避甚至抵触经济效益不确定的“工改工”和政府收储；部分村集体和村民因园区厂房出租有稳定收入而不急于改造，担心改造期长、投入大、存在园区租赁空档期等问题。此外，参考住宅、商服房地产项目的土地增值收益，村民倾向于“工改商住”项目。
二是高端产业导入难。主要原因有：产业定位不准确，规划不完整，整体环境较差，配套不足，缺乏招商能力和平台。
三是改造资金融资难。村自主改造能力不足、融资困难，而社会资本因资金回收期长、盈利预期不明确、退出补偿机制不完善等因素，缺乏参与改造的积极性。
四是历史“两违”问题复杂，用地及报建手续不齐全。村级工业园“两违”问题，与一般违法建筑工程、农村住宅类违法建筑相比，更具历史复杂性，导致村级工业园改造时间长、成效不明显。
三、对策建议
村级工业园改造如果是某一园区的单独改造，难以达到很好的效果。而政府大力推行的城市更新，旨在优化土地资源配置、加快产业转型升级和结构调整、改善城乡人居环境、完善城市功能。村级工业园改造结合城市更新的成功案例，如海珠区琶洲村级工业园结合整村改造，改造后村集体物业的租金水平及村集体年收入大幅上升。改造释放了大量建设用地，为招商引资提供优质载体，形成会展经济与互联网电商总部经济联动产业带，同时打造“生产—生活—服务”综合功能区，实现产城融合。又如白云区马务村工业园结合微改造，改造后的创意办公园区集国家级企业孵化器、广州市城市印记公园、当代艺术中心、商务办公、商业配套于一体，带动产业、经济、环境、社会效益全方位提升。
由此可见，如果把园区改造与城市更新改造结合起来，利用好城市更新的有关政策，推动符合条件的园区理顺土地和建筑物的产权关系，将化解长期困扰园区发展的历史遗留问题。这样才能最大程度调动社会改造主体积极性，从“单个项目平衡”到“区域统筹平衡”。既打造工业、商业、商务配套于一体的综合园区，又调整优化南沙城市空间结构，丰富区域功能，推动城乡经济高质量发展。具体建议如下：
（一）开展工业园规划，分类采取不同的改造方式
结合区域功能定位与发展要求，对村级工业园改造进行规划研究，将工业园划分为以下三类，结合城市更新办法提出的全面改造、微改造等模式，以控规用地性质是否改变、土地是否转性、土地再开发价值等为主要筛选条件，合理选择相应的更新改造策略。
工业提升型：主要位于产业区块范围内，以“工改工”“工改新”为主，鼓励产业主体升级改造，给予一定的政策补助，缩小与“工改商住”之间的收益差距。
功能转变型：主要位于南沙总体规划中居住、商业、办公等用地范围内，是未来综合服务功能的集聚区。鼓励此类园区进行功能置换，纳入整村改造，以“工改商”“工改混”“工改居”为主，允许工业用地中配套设施占计容建筑面积的比例提高到20%（参照南沙新兴产业园区相关比例），促进区域整体功能和多样性的提升，完善城市公共服务配套。此类改造用地由旧村改造合作主体主导，统筹土地资源连片开发。
生态控制型：主要位于未来生态用地连片分布的集聚区，应严格控制村级工业园的扩张。对于分布零散、污染较重、产值较低的村级工业园，应以拆除、搬迁为主，采用权益面积转移、生态补偿等办法鼓励该类村工业园功能转换。此类园区用地由经营性建设用地转变为非经营性用地，其用地划定和补偿需要政府主导和协调。
（二）以旧村改造为抓手，统筹连片开发
村级工业园的整治提升根本在于依托周边旧村的更新改造，提升整体价值。位于城市重点门户地区、重点开发片区的旧村和其园区要加快连片改造，通过城市更新，推动单一“生产”产业区向“生产——生活——服务”综合功能区的转换，打造出一批产业高端、功能完善、运营专业的现代化产业园区，转化出一批经济效益可观、社会效益显著的高品质城市空间。相应的措施包括：
1.简化旧村改造流程。允许改造主体自筹资金进行基础数据摸查、核查、三合一方案编制。按照《关于进一步加快南沙区旧村庄改造工作的指导意见》，将若干审批事项打包形成“1＋N”总体实施方案，一次性报区城市更新工作领导小组审查和审批。
2.将复建集体物业成本纳入旧村改造成本。目前广州市旧村改造涉及集体物业的更新政策有两种，一是按现有村集体物业建筑面积核定，2009年12月31日前建成的无法提供合法证明的建筑，按现有建筑面积2∶1核定复建量；二是以用地面积×1.8毛容积率计算建筑面积，但后者不列入政府核定的改造成本。在改造实施过程中，难以平衡村民对集体物业总量的要求与实际的改造成本。建议集体物业如按毛容积率1.8的方式核定复建量，可列入改造成本，提高社会资本的改造积极性。
3.探索村集体物业的合法确权办法，支持复建集体物业进入市场流通。利用好城市更新改造政策对手续不全的土地和厂房完善手续，明确不同类型的村工业用地的划分标准、集体物业合法确权比例、办理流程等。支持集体物业产权按栋、层等固定界限为基本单位分割登记和转让，完善集体物业流转政策，盘活产业物业市场。
4.加强产业导入和培育。把园区产业导入与旧村改造项目挂钩，对产业发展方向、投资强度、税收、产值等作出要求。
（三）完善产业支持政策，促进园区产业升级
1.加大招商力度。结合园区的未来规划、区位交通和产业基础，确定村级产业布局，明确主题产业、特色产业；举办主题招商会，为村级工业园项目精准对接先进制造业和现代服务业等产业项目；建立“村级工业园”招商发布平台，公开所有村改项目招商、进展信息。
2.加大政府财政支持。参考佛山顺德、南海等地做法，对入驻连片“工改工”更新项目的企业5年之内的区级税收留成全额补助给改造主体。对实施“工改工”改造的企业提供贷款贴息扶持、进驻企业提供租金补贴等，合理降低企业运营成本，推动进驻企业进行产业升级，做大做强产业链条。探索成立政府性和市场新基金，专项扶持村级工业园改造。
3.提高产业门槛。建立村级工业园产业升级倒逼机制，参考浙江的“亩均效益”综合评价机制，以单位土地税收、工业产值、全员劳动生产率、单位能耗、单位排放、R&D经费支出6项指标差异化配置用地、用能等资源，推动园区企业不断升级。
（四）率先在重点片区实施，发挥好引导示范作用
目前，南沙正在大力推进庆盛枢纽、明珠湾起步区及周边的开发，区域内有不少的村级工业园区，建议集中各方力量，加快推进周边旧村的更新工作，形成示范，吸引社会资本和带动更多的村级工业园实施改造。
