推行集团化学区化办学  促进基础教育均衡发展

民建南沙区基层委员会

区政协学习和文史资料委员会

习近平总书记在党的十九大报告中有关“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”方面的论述中指出“优先发展教育事业。建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，加快教育现代化，办好人民满意的教育。”

    蔡朝林书记在2017年9月教育专题工作会议上的讲话中提到：教育代表一个地区的软实力和核心竞争力，有了优质的教育资源，高端的企业才愿意进入；高端企业的高管子女入学有了保障，才能够安心在南沙发展。所以教育不能成为短板，而必须成为一个地区发展的优势。因此，对于教育的发展，我们应该有更高的站位、更宽阔的视野、更创新的举措和更大的力度，按照适度超前的原则，从硬件和软件两方面推进教育事业的发展，教育的发展要超过城市发展的速度，要成为地区发展的长板。

随着南沙新区、自贸区的快速发展，近年来南沙区非常重视教育事业发展，区委、区政府也是把它作为最重要的民生工程、最重要的营商环境来布局和发展，对教育事业的投入更是逐年提高。对标自由贸易试验区、广州城市副中心和广东省对外开放门户枢纽的发展定位，南沙区教育事业也需强基础，引高端，以发展教育事业为根本，以解决基础教育为重点，不断提升南沙教育事业水平和均衡发展，谋划布局打造粤港澳大湾区教育新高地，推进南沙教育事业实现跨越式发展，树立广州地区教育发展水平的新标杆。

目前，南沙区基础教育的矛盾主要体现在：人员的快速聚集，入学适龄儿童的迅速增加与学位供应不足，优质学位尤其紧缺之间的矛盾。据推算，2012年以来南沙区人口增长率约2.5%，根据南沙区“十三五”规划，从2016年总人口78.94万人达到2020年总人口130万人，每年要增加12.8万人，年增速要达到13.3%，而未来南沙区要形成约300万人口的城市规模。然而，南沙区居住生活与社会公共服务配套设施还不完善，近年备受社会关注的“上学难”，特别是“上优质学校难”问题，已成为制约南沙高速发展过程中人口聚集的瓶颈，矛盾凸显。

一、南沙区教育现状

据南沙区教育局提供的数据材料，截至2017年，南沙区有幼儿园95所，其中：公办幼儿园32所、民办幼儿园63所，在园幼儿23111人；中小学共85所（含广州外国语学校），其中：市属完全中学1所（广州外国语学校），区属公办学校75所，民办学校9所；小学60所，初中11所，九年一贯制学校7所，完全中学7所，中等职业技术学校1所；在校小学生39401人，初中生15265人，高中生7062人，中职生1393人。按照区教育局与广州中大城乡规划设计研究院共同制定的《广州市南沙新区“十三五”教育事业发展规划（2016-2020）》，南沙区计划在“十三五”期间投入57.4亿元，规划新建学校23所，改扩建学校18所，新增学位52240个，总学位数达130600个，用以满足“十三五”规划期间南沙区110万常住人口居民子女入读需求。

2017年，在区委、区政府的大力支持下，区委统战部的精心组织下，民主党派联合调研组前后召开了两次调研推进会议、一次与教育局等职能部门开展的调研座谈会； 2017年9月12日-18日，民主党派联合调研组织分别实地调研了区内19所幼儿园和中小学，其中包括：碧桂园幼儿园等3所幼儿园；金隆小学、东涌中学等10所公办中小学；新徽学校等5所民办中小学；英东中学开展美式教学探索学校1所，基本覆盖南沙区内所有街镇，在地域分布、办学模式、教育结构上都具有代表性。

各民主党派分别就南沙区义务教育优质均衡发展、公办学校土地产权与教师编制问题、多种形式办学研究、优化完善教育资源配置、改善外来务工子女读书难的问题、增强中小学生爱国主义情怀以及中小学生健康知识教育状况展开专题调研。通过与教育管理相关职能部门座谈会议、学校实地调研、校长与教师面谈、调查问卷等多种形式，并与区内重点企业项目外来人才与家长代表访谈等方式收集南沙教育现状与存在的问题。

（一）优质学位资源供需矛盾突出。根据区公安局统计数据，2017年我区登记总人口数777993人，其中户籍人口数：383526人，外来人口394467人。未来五年，南沙区人口将呈现加速集聚态势，预计到“十三五”期末我区人口规模将达到130万人，其中常住人口将达到110万人。另外，考虑到南沙作为广州城市副中心、粤港澳大湾区核心城市的定位，我区将吸引大量年富力强的中青年人口。以《广州市中小学发展策略研究与布点规划》千人在校指标数基础上浮10%测算，按照2020年我区110万常住人口计算，全区学位总需求总量测算为124300个，其中包括：小学72600个、初中34100个，高中17600个，而目前我区现有78360个总学位，即需要在两年左右实现学位供给增加67%。按《广州市南沙新区“十三五”教育事业发展规划（2016-2020）》，将新增学位52240个，总学位数达130600个，基本能满足学位增长趋势需求。但学校的建成及学位的完全可供给仍需时间建设。现阶段优质学位尤为紧缺，且地区分布不均衡，目前大家公认的优质学校金隆小学、南沙小学、华师附小、华师附中、英东中学（民办）等为数不多的中小学校，区域集中在南沙街范围内，导致部分优质生源外流到其他区就读，不利于对本土教育的优质可持续发展。

（二）基础教育整体发展极不均衡。综合区内联合调研的情况，目前南沙区基础教育整体发展极不均衡，主要表现在：

1.区域需求发展不均衡。目前已经出现学位紧缺的区域主要集中在南沙街道辖区，因地处行政及经济核心商圈，高素质、高端人才比较集中，对优质学位的需求尤为突出。另外，学位的供给出现区域性失衡，原有的学校布局跟不上现有人口集聚趋势。

2.办学形式不均衡。目前，南沙区幼儿园民办63所，公办32所；基础教育中小学民办9所，公办76所。即学前教育主要依靠社会力量办学，而基础教育绝大部分依赖公办教育投入，两者间未能实现有效协调的链接，教学质量良莠不齐，教育布局结构失调，缺乏多元化均衡发展的现代教育体系。

3.教育资源投入产出不均衡。南沙区委、区政府高度重视教育事业的发展，近年来不断加大对教育事业的财政投入，2014年至2016年间，南沙区财政先后投入共计46.96亿元用于改善教育的软硬件设施。但在实际调研中发现，上述财政投入资源主要倾向于公办学校，而非公办学校财政扶持较少。同时，财政投入与学位供应不足、优质生源的培养量少等产出不匹配。  

4.教育整体质量水平不均衡。主要体现在基础教育公办学校与民办学校的教育水平差距很大，大部分民办学校主要集中在南沙区较为偏远街镇区域，主要满足外来人员随迁子女基本学位需求，但受投资人财力、投资水平、师资投入、教学场地设施等条件限制，其教学质量与水平相对较低，与公办学校造成两极分化的情况严重。另外，实际上目前公办学校之间的差距也甚大，近年南沙区对金隆小学、南沙小学的投入和扶持很大，目前这两所学校的办学水平与品牌效应也是有目共睹，但其他公办学校，特别是地区较偏远的学校，整体教学水平还是相对落后。无论公办学校与民办学校，还是公办学校之间的差距都不均衡，优质教育资源尤其缺乏。

5.中小学衔接不平衡。按照南沙区教育局提供的统计数据：2017年全区在校小学生41067人，初中生15676，高中生6905人，中职生1442人。由此可以看出目前南沙区小学到初中及高中的升学衔接严重失衡。在调研过程中也发现，部分外来人员因随迁子女难于升学初中、高中而选择举家返乡的情况；而常住户籍优质生源则在小学升初中、初中升高中阶段大部分选择区外优质学校，导致小学与初中、高中的衔接极不均衡，不利于本地区高速发展建设过程中对人口集聚的需要，也不利于优质学生的培养，也不利于形成教育的良性循环。

（三）教育发展缺乏创新进取精神。办学模式仍显单一，教育管理机制有待创新；公办学校活力不足，优质资源固化，现代学校制度有待完善；教育管理职能部门、教师编制及人事管理制度不适应教育现代化发展需求等相关机制急需改进行动。教育行政管理职能部门与人员设置、教育体系的建立、适应时代发展的教育理念等，均急需按照南沙区定位与发展规划重新评估并调整发展方向。另外，区内学校校长、教师要实行合理流动与竞争机制，才能激发内部活力，在新的环境下实现创新和改革。

二、周边城市教育调研情况

在区委统战部的带领下，联合调研课题组赴周边城市——东莞城区、深圳南山区调研教育事业发展情况，学习交流发展经验。

（一）东莞强化政府职责，深入推动教育综合改革发展

2017年9月19日上午，联合调研组在东莞市教育局陪同下，先后到东莞市东华高级中学、东莞中学进行现场调研和座谈。东华高级中学创办于2001年8月，在校学生近万人，是一所民办公助性质的全日制寄宿学校，是东莞市教育局办学体制改革的试点单位，是广东省规模最大的民办高中。历年来其高考成绩均引人注目，2017年高考，东莞东华高级中学有4人进入全省文理科前十，引起了社会的广泛关注。该校以“德育为先、特色为翼、质量为根、树人为本”为办学思路；以“感恩教育、公民教育、赏识教育”为办学特色；以“培养具有公民素养、创新精神、国际视野的一代新人”为育人目标；以“心止于善，行止于美”为校训；形成了养成教育、砺志教育、感恩教育、心理健康教育、法制安全教育的德育管理“五育模式”。该校作为广东省最具影响力的民办学校之一，是东莞市采取公办资助采购民办学位的形式，积极引导并大力扶持民办学校的发展，敢于创新的做法取得的显著成效。

东莞中学创建于1902年，是广东省一所具有深厚历史文化积淀的百年老校。1994年被评为广东省一级学校。2008年被评为广东省国家级示范性普通高中。东莞中学坚持“自主、和谐、共同发展”的办学理念，并逐步形成了“教育生态平衡”的办学特色。在教学方面，东莞中学强调师生教与学的自主、互动、进取，使学生由知识的被动接受者向主动参与、发现、探究的学习者转变。东莞中学作为东莞市公办学校的代表，东莞市利用其公办名校综合办学能力的优势，委托其对新建学校以及管理水平较低的学校进行“名校托管”、“名校协办”等方式进行一对一的帮扶，落实“校长负责制”，提高学校人事及教学管理的自主权，实行岗位收入与业绩挂钩、末位淘汰的绩效考核制度，为外派支教的教职工提供相应的资助和奖励等做法，极大地调动了教职工的积极性，推动了被支教学校的整体教学优化发展，取得了良好的示范效果和社会效应。

联合调研组前往东莞市教育局开展课题座谈会，东莞市委统战部、教育局、城乡规划局、人力资源局等多个职能部门负责人出席交流。据介绍，东莞市委、市政府充分认识到教育的重要意义，历来高度重视教育，强化政府职责，深入推动教育综合改革发展。以“让每一个学生受到最适合的教育”为核心理念，坚持“公平、均衡、优质、创新、共享”的价值取向，把教育作为战略发展重点，确保教育在现代化建设中先导性、全局性、基础性的地位和作用，加快推进教育改革发展优先发展教育事业。全市现有中小学、幼儿园1599所，在校生142.4万名，教职工10.8万名。2016年，东莞市顺利通过“全国义务教育发展基本均衡市”国家复评；54项教育教学成果获2016年广东省中小学教育创新成果奖，获奖总数连续四年名列全省第一。东莞市教育发展强化政府责任，以政府统筹为原则，在学校规划选址与土地供给、推进学校标准化规范建设、外来人员随迁子女入学保障、民办公助办学、民办学校扶持创新、校际联盟帮扶、名校托管等方面的经验做法，均值得学习。

（二）深圳南山构建“世界级创新型滨海中心城区”相适应的创新型现代教育体系

联合调研组前往深圳市南山区先后现场调研了南山实验教育集团麒麟小学、南山区荔香学校。南山区麒麟小学创办于2001年8月，是广东省一级学校，学校占地面积11286平方米，现有1200多名学生，教职工74人，其中特级教师2人，28人荣获全国及省、市骨干教师称号。学校设施齐全，功能完备，各教室均备有多媒体教学设施，所有教室、办公室均能直接登陆互联网和校园网，有15间专科功能室，还有科学电视台、遥控车专业跑道、生物园、机器人3D打印实验室、木艺工作室和藏书达3万多册的多功能图书馆。麒麟小学以科技教育闻名于国内外，2011年，麒麟小学被评为广东省中小学“科技教育特色学校”。学校连续四届产生全国科学“小院士”，在全国第五届科学“小院士”评选中，同时产生两名科学“小院士”，学校被誉为“小院士的摇篮”。该学校目前属于南山区实验教育集团化办学的创新试点，由于地处南山区常住人口集聚区，用地规模有限，该校充分利用原有建筑内外部空间进行升级改造，为学生提供有关科技创新实验、创客空间、艺术活动空间等创造条件。

深圳市南山区荔香学校为九年一贯制学校，学校创建于1987年，2016年搬迁新建校区，目前办学规模为48个教学班，小学初中各24个，可提供2400个学位。新建校区按照深圳校舍新标准建设，采取“上天入地”的创新理念修建地下与上层建筑空间，通过一楼架空作为运动场地，巧妙地将室内外活动场地、教职工配套宿舍等功能需求进行延伸解决。由于新校区地处外来务工人员集聚区，目前主要承担解决外来务工人员随迁子女入学需求。据介绍，多年来深圳对外来务工人员随迁子女就近入学的保障性学位供给不断提供，且准入条件与申请流程也相对简化。如非户籍人口子女入学，只需提供居住证、父母一方社保以及住房或租赁证明即可。

在深圳市南山区教育局开展课题座谈会上了解到深圳全市11所高等教育机构有8所位于南山区，深圳大学、南方科技大学、虚拟大学园的54所院校成员全部落户南山，汇集了7000多名博士、十多万名高科技人才。其中，全职院士占全市60%以上，深圳“孔雀计划”团队人才等占全市80%以上。另外，深圳全市7所外籍人员子女学校全部位于南山区，并拥有全市唯一一所中外合作办学性质的中加国际学校。截至2016年，南山区集聚了国家级高新技术企业2223家，世界五百强企业50多家，海内外上市企业124家，全区本地生产总值达3842亿元，全国区县排名第三。

据介绍，南山区历年来把教育发展作为南山吸引企业发展经济的核心竞争力，提出“东方硅谷，教育先行”的可持续发展理念。推动公办学校集团化办学、社会力量、高等院校与科研机构合作办学等多种办学形式；改“传统督学”模式为“督学责任制”；采用政府出资社会代建方式加快保障学位供给的创新建校模式。按照“突出重点、优化结构、完善配套、适度超前”的原则，在重点发展区域新建一批高标准学校，面向全国公开招聘校长名师加盟，重点打造一条优质教育资源带。同时，推动“人才强教”战略，加强自身管理水平提升，完善学校考核激励机制，对学校及从教人员的津贴补助发放条件给予放宽，推动信息化管理，简化工作流程。并对民办学校加大帮扶，形成 “南山质量”、“南山模式”教育品牌效应，促进教育优质均衡发展的做法与成效值得借鉴和学习。

南沙区定位为承载门户枢纽功能的工作城市副中心、粤港澳大湾区城市群核心门户城市，已提出了坚持以“大手笔、高起点、高规格、新思维”发展教育，同时比对国际环境、国际视野和经济发展需求，还应充分发挥自贸区创新机制优势，根据区域规划和产业布局，按照“重点突破、优化结构、适度超前”的新思路，对师资人才要“引进来”，对经验学习要“走出去”，以“南沙速度”实现弯道超车，通过推动南沙区教育事业的跨越式发展，发挥教育在南沙新区与自贸区建设发展的基础性、先导性和战略性作用，实现人与环境，创新与融合的和谐统一。

三、科学谋划教育发展，促进基础教育均衡化

（一）全面落实政府责任，强化义务教育均衡发展保障体制。一是把教育作为优先发展战略，加强组织领导。区委区政府应把教育作为提高保障和改善民生的优先发展目标和核心竞争力，制定教育战略规划，保障教育制度的持续性和规范性。根据南沙区区域特征，经济发展情况，人口聚集速度和人员结构，从地区经济的适应性、区域发展的前瞻性、以高起点加强对教育事业发展的战略规划，制定落实制度和政策，以纲领性文件指引和规范基础教育事业发展的持续性，实现教育资源投放的合理性、普惠性和准确性，教育管理的灵动性和积极性。二是推进依法治教，提高行政管理水平。严格贯彻落实《义务教育法》，遵照《国务院关于基础教育改革与发展的决定》“要重视解决流动儿童少年接受义务教育的问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动儿童少年接受义务教育的权利。”原则，出台并完善相关招生政策以应对新时期发展需要，加强对适龄入学儿童人数需求的预测性，多途径多方向解决适龄儿童的义务教育需求。可根据就近免试入学的原则划定每一所学校的招生学区范围，建立学区地图查询系统和网上招生报名系统开展“阳光招生”，杜绝学校择生、家长择校，以保障非户籍常住人口子女的入学权益。按照《广东省义务教育阶段学生编班管理暂行办法》，均衡配置校内教育教学资源，确保全区义务教育学校编班均衡、资源分配均衡。三是提前做好教育资源统筹规划，逐步实现基础教育的均衡化。教育主管部门应对区内各幼儿园、小学、中学的教学水平进行摸查、评估，做好教育资源统筹和投放规划，拟定各校向优质教育水平的发展方向和阶段目标，提高整体教学水平，逐步消除区域教育的不平衡。为适应新型城镇化发展过程中人口、户籍等政策的调整，应定期开展镇街基础教育学位资源需求预测与对策研究，提前做好学校建设规划编制。在目前学位供给紧缺的情况下，国土规划部门应积极主动协调相关部门，为学校改扩建、房地产权遗留问题、预留教育用地与学校选择规划意见等方面协调落实解决实际问题。在短期内，应引导和支持现有公办与民办学校的存量盘活，争取在有限的条件下实现短期释放出更多的学位以保障供给。

（二）加大经费投入，实现教育跨越式发展。实现优质均衡发展，打造教育战略发展优势，必须保障经费投入，确保资源投入与配置均衡。以教育部2017年5月22日颁布的《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》中的指标为基础，全面优化南沙区的教育资源优质均衡配置。一是保持投入增长，确保经费到位。区内教育投入总量每年大幅增加，连续多年实现了教育经费拨款增幅高于财政经常性收入增幅，实现了生均公用经费、生均预算内教育事业费的持续增长。然而，区内各校区硬件投入差异较大，要在全区内建立起多元化优质均衡基础教育，还需要持续不断的大力投入，按新起点、新标准进行生均成本预算，以实现生均享受硬件资源的机会均等。二是完善学校布局，优化资源配置。根据南沙区人口增长特别是外来人口增长的新情况、城市化发展的新要求，加强全区义务教育学校建设的科学规划和布局调整，特别关注现时教学水平底子差的学校，努力缩小差距，形成了布局合理、结构完善、规模适度、质量更佳的义务教育新格局，极大地改善学校的办学条件。人口的聚集，人员结构的改变，对教育需求的多样化逐渐显现，对南沙的学校布局，资源优化提出了更高的要求。教育主管部门要对教育片区、教育圈的形成要有预判性，提前谋划，尽早布局。三是加快学校建设，保障学位供给。为满足近年南沙区高速发展过程中对教育的需求，根据学位增长的预测情况，建议超前规划、科学布局，加快新建、扩建、维修改造学校建设。同时，应考虑在现有的条件下盘活存量，释放出更多的保障学位供给。四是实施重点布局，打造新优质教育资源带。在南沙商业与人口密集地区，加快新建一批高起点、高标准办学的新学校，向全国公开招募一批名师加盟，也可通过学校整体交由名校协办托管的方式，以最快的速度打造出一批名校，构建辐射南沙重点发展区域的优质教育资源带，形成竞争优势。五是调整投入结构，提高学位供给产出。目前，南沙区公办学校的硬件设施投入较充足，但师资力量普遍比较薄弱，对学校因办学规模扩大等应及时加大教职人员配备投入，有效促进软硬件设施投入均衡发展，以进一步提高学位供给和优化产出。

（三）完善招生入学机制，提升随迁子女公共教育服务均等化水平。南沙作为广州唯一城市副中心，国际级新区与自贸区建设不断加快，而且地处未来大湾区城市核心区内，可以预计未来外来人口聚集将成为南沙的主要人口构成，因此其随迁子女的入学需求巨大。建议在学位供给充裕的前提下，参照深圳的做法，家庭有固定居所的，父母一方在本地参加社保满一年以上的孩子均可就近入读公办学校。而目前实施的随迁子女积分制入学政策，重点项目与企业人才子女入学政策仅作为过渡期政策。

四、推行集团化、学区化办学，促进教育均衡高效发展

为满足南沙区基础教育现状及经济发展需要，满足人民对优质教育的需求，借鉴国内及周边其他教育先进地区的做法，打造具有南沙特色的教育名片，建议推行集团化、学区化办学，引进社会资源，多渠道集约力量，以促进基础教育均衡高效发展，助以解决目前南沙区内教职员工人数受编制约束，教师结构性缺编、阶段性缺编的问题，迅速提升教师队伍素质水平，促进整体教学水平提高。推行集团化、学区化办学，能够有效整合社会资源，有利于先进教育理念、教育管理的传播和推广，有利于优质教育资源的普及化、均衡化，打造大教育平台，实现资源共享，人才交流、文化共建的良性循环。同时，结合南沙区发展需要，开展国际化教育，拓宽视野，培养符合区域经济发展的人才，更有力地促进经济的持续发展。

（一）组建南沙教育集团。南沙教育集团作为教育机制改革的平台，建议采用由南沙区国有资本全资或者控股的方式成立。将南沙区在引进优质教育资源方面的投入，作为资本金投入到教育集团，通过教育集团这个平台与引进的教育机构合作。把一些学校也注入教育集团，逐步形成南沙自己的教育品牌。

（二）推行学区制改革。将同一区域的学校成立一个学区，由实力最强的学校统一管理，统一招生、统一调配师资，均衡教育资源。学区内的具有优质教育资源的学校为龙头，带动所在区域内的若干学校，形成共同的教育发展目标，通过组建教育集团的形式进行运作,以期达到优质教育资源最大限度地共享和均衡发展的办学模式。以优质均衡为目标、以名校为龙头，通过名校输出品牌、办学理念、管理经验、课程教学水平、教职人才等方式，带动新办学校、薄弱学校的共同发展，迅速提升办学水平和教育质量。

（三）鼓励小区、企事业单位利用现有资源与教育集团合作办学，解决本小区住户和本单位工作人员子女入学问题。具有物业资源的小区（包括村）和企事业单位，可以用这些物业资源办学，除了保障本小区和单位学位之外，至少拿出30%以上学位，为整个社会增加学位。

（四）把现有民办学校纳入集团化办学模式体系，实现均衡化共同发展。目前，全区各镇街共有中小学民办学校9所，除英东中学、朝阳学校（收费较高）提供优质学位外，其余所有民办学校均为解决本区域义务教育阶段非本地户籍随迁子女的保障性学位需求。由于教育资源有限，这些学校普遍存在办学水平和教育教学质量方面参差不齐，与公办学校差距较大，已难以满足外来人员对教育的需求。为此，建议重新评估本地区的民办学校发展的实际情况，把现有民办学校纳入集团化办学模式体系，通过专项资金投入，积极改善办学条件，实现均衡化共同发展。一是向民办学校教师发放从教津贴，根据民办学校教师在同一所学校、同一个教育集团从教年限的长短，参照深圳等周边地区做法，制定不同等级的标准，适当放宽从教津贴发放条件，教学满一年的老师即可享受津贴，简化申请流程，以稳定教师队伍保障教学质量；二是鼓励民办学校向创建优质学校发展，对实现不同阶段教学提升的学校给予相应的资金奖励及提高学位补贴，实现学校与学生共同优化良序发展；三是推行“校际联盟”慕课教学资源建设与应用，将优质教学资源推送给民办学校共享使用，帮助民办学校提高课堂教学质量。四是提前统筹安排公办与民办学校的每年招生报名录取时间，加强各区域学位预测工作，解决公办与民办招生在录取时间上出现对碰的矛盾，避免造成不合理的生源与学位重复浪费，让更多的孩子享受义务教育的权利。